近期，财政部下发了《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》。业内人士认为，该《意见》加强了地方债务管理的透明度，通过三年过渡期债务置换避免债务违约大规模爆发。值得注意的是，此次还取消了地方融资平台的政府融资职能，借此城投公司转型有望加速，政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务会成为主要突破口。

地方债限额管理细致化

中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长刘元春表示，“《意见》首先强化了地方政府债务需通过全国人大常委会的审批，及上级机构的监管。此外，一旦债务限额核定完成，若要进行调整是很困难的，所以该意见同时强化了事前管理功能。”这将利于改变过去对于债务增长不透明的局面，并可约束地方政府的举债行为。

民生证券固收分析师李云霏认为，政府债务分类实施限额管理，规范举债行为、化解债务风险。未来政府一般债务、专项债务均实施限额管理，分别由一般预算收入和政府性基金或专项收入偿还，政府举债要依据投资项目特点规范发债，禁止无序增加债务。

公开数据显示，截至2014年底，地方政府债务余额达15.4万亿，2015年地方政府债务限额是16万亿，债务率为86%。财政部部长楼继伟表示，地方政府债务总体上是风险可控的，确实存在一些地区债务规模较大，偿还能力下降，个别地区存在发生局部风险的可能性。

根据《意见》，各省、自治区、直辖市政府要对本地区地方债风险防控负总责。列入风险预警范围的地方各级政府要制订中长期债务风险化解规划和应急处置预案，在严格控制债务增量的同时，通过控制项目规模、减少支出、处置资产、引入社会资本等方式，多渠道筹集资金消化存量债务，逐步降低债务风险。

刘元春表示，我国当前地方债务主要存在三大问题。一、我国债务规模庞大，按照传统模式难以为继。二、没有规范管理的措施，未来债务增长的速度可能会十分迅猛，将面临失控的局面。三、我国债务两极分化现象严重，所以处理方式区别很大，目前有400个县债务超过100%。他说，“《意见》的出台，在一定程度上使地方政府举债变得更加透明，但并无法解决根本的财政问题，属于‘治标不治本’之举。”

业内人士认为，2016年地方债务总量会比较大，并且具有强烈的不确定性。财政收支预算，特别是收入部分具有强烈的不确定性，今年土地收入收缩明显；改革所带来的刚性兑付，不同的方案，将会带来不同的兑付力度；隐形债务暴露敞口会加大。

三年过渡期

完成债务置换

楼继伟说，“地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分，通过三年左右的过渡期，由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换。”

李云霏称，三年过渡期债务置换完成，定向置换比例将明显增加。存量债务中的非政府债券部分，将用三年的过渡期置换完毕，意味着今后两年的置换规模将达到10.6万亿，置换过程中央行、银监会等有关部门将配合定向承销发行等相关工作，意味着定向置换比例将比2015年的25%有明显提高。

取消融资平台

政府融资职能

《意见》着重指出取消融资平台公司的政府融资职能，鼓励有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过PPP、政府购买服务等措施予以支持。

李云霏称，“这就意味着空壳类融资平台将加速关闭，具备现金流创造能力的融资平台继续作为公共服务和公共产品的主要投资主体，但投资方式规范为PPP或者政府购买服务。”

地方债务风险沿着融资平台－地方政府－中央政府的链条向上层层传导，透支国家信用，威胁经济整体稳定的系统性风险。

为此，监管部门此前已出台了不少政策，包括阶段性审计、控制地方政府融资平台贷款风险、企业债发行分类管理，以及允许地方政府“借新还旧”等。此次，《意见》终于将地方政府与融资平台之间的信用职能剥离。

值得注意的是，部分业内人士对于该《意见》是否能够彻底实施表示担忧，并称现在已衍生出了许多变相融资平台，如产业基金变相融资等。有效治理地方债务乱象仍任重道远。(记者王莹)

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