楼继伟与财政部——44个月重塑财政之路

　　原创 杜涛 财税大观

　　就这样，楼继伟卸任了任职不到4年的财政部部长职位，离开他工作了接近13年的财政部。

　　2016年11月10日上午，财政部机关礼堂，楼继伟坐在前来宣布任命的中组部副部长的左边，右边是新任财政部部长肖捷。现场坐着的是财政部各个司的司长、各个事业单位的一把手，当楼继伟短暂的讲话完的时候，下面响起了长久的掌声。

　　三天前，11月7日下午，刚刚回国的楼继伟在财政部的南楼六层主持召开了财政部内空委员的会议，参加会议的是财政部副部长、部长助理，财政部各司的司长。

　　就在7日的上午，十二届全国人大常委会表决免去楼继伟的财政部部长职务，任命肖捷为财政部部长，楼继伟是中国的第十一任财政部长。2014年10月30日，财政部内部控制委员会成立，财政部部长楼继伟兼任内控委主任。

　　这只是楼继伟任职财政部部长44个月中的改革之一。从2013年3月到2016年11月，一共44个月，楼继伟主导了这一轮的财税改革，建立了财税改革的整体框架——从2014年出台的十项改革措施到之后的税制改革以及财政事权与支出责任的改革。

　　在这轮改革中，楼继伟用“43号文”给无限膨胀的地方债务套上了缰绳，用“45号文”来使预算适应现代财政制度的发展，用“62号文”来清理各类税收优惠政策，营造市场公平，楼继伟的这一系列财税改革，只是让财政努力站在中国政治经济改革的前沿，让财税改革能够带动中国这一轮的制度改革。

　　在44个月内，从上任部长的精细化管理到现在的大国财政，楼继伟带给财政部的是巨大变革。他带给财政部的不仅仅是各种改革，更是将财政安放到了财政该有的地位和位置，重塑财政。

　　不到4年，不是一个完整的任期，但是楼继伟已经给继任者留下了一个完整的财税改革框架，无论是预算改革还是税制改革，又或是政府间财政关系。他一直在做的是将财政摆脱技术官员的身份，回归到宏观经济管理者的角色。如同一位财政部官员表示，这四年，楼继伟延续了当初9年副部长的一贯理念，开拓、改革，当年分税制改革、收支两条线、部门预算、国库改革楼继伟全程参与，虽然离开了六年，但是楼继伟的风格没有变。

　　也许，在楼继伟的内心，他有治国安邦的梦想，他有家国情怀，他并没有简单思考一个财长应该怎样理财，而是在思考财政能够为中国的改革带来什么变化。

　　合适的人

　　张小娴有一句名言：爱情，就是在合适的时间合适的地点遇到合适的人。

　　财税改革在该做的时候遇到了合适的改革者，如同1993年分税制改革的朱镕基。楼继伟或许就是这个阶段适合去操刀财税改革的那个人。

　　楼继伟出生于1950年12月，浙江义乌人。担任财政部部长之前历任上海市经济体制改革办公室副主任、国家体改委宏观调控体制司司长、贵州省副省长、财政部副部长、国务院副秘书长、中央汇金投资有限责任公司党委书记、董事长等职。

　　楼继伟1992年至1995年在国家体改委工作，全程参与了税制和分税制改革。其后楼继伟出任贵州省副省长三年，切身感受到1994年改革的成效，以及继续改革的艰巨。1998年至2007年转到财政部工作9年，继续推进改革。

　　在此之前召开的十八大中提出，财政是国家治理的基础和重要支柱。将财政改革的位置提高到了从来未有的高度。

　　而在楼继伟接任财政部部长之前出版的《中国政府间财政关系再思考》中，楼继伟提出的财政处于结构调整和福利最大化承接点的位置，财政体制改革处于经济改革、政治改革、向文明社会过渡承接点的位置。

　　2013年3月，楼继伟担任中国第十一任财政部长。刚刚担任财政部部长的楼继伟，在过了几个月后召开了他进入财政部的第一次大会。

　　在会上，楼继伟认为财政改革和发展面临很多难题。首先，财政干部职工日常工作大量陷入事务性工作，无暇主动抓大事，谋长远，一些重大问题迟迟不能破解，导致财政职能弱化，地位下降。其次，财政管理体制机制不尽完善，一些政策只注重当前问题而忽略了长远发展，给经济财政可持续发展带来隐患，单项政策间缺乏有效衔接，部分政策甚至出现效应互抵的现象，造成资金使用率低下。还有就是财政部内部政策研究力量分散，对宏观经济运行和在重大政策的研究不够、水平不高，难以在国家宏观调控政策制定过程中掌握话语权，与财政部作为宏观经济管理部门的身份地位不符。

　　对于当时中国的财政现状，楼继伟已经有了深刻认识，他认为财政收入形势严峻，赤字率不断攀升，财政可持续性堪忧。另外区域性税收优惠政策过多，专项转移支付繁琐且规模过大，不利于形成公平统一的市场经济还款和推动政府职能转变。还有就是财政支出刚性强，而且结构僵化，支出政策设计不尽合理，资金使用效益有待提高。

　　2013年全国财政预算赤字1.2万亿元，赤字率为2.1%。但是在当年前五个月的中央财政收入同期增长仅为0.1%。当时，楼继伟就判断， 2014年—2017年的财政收支面临的困难就是：收入降速而支出增长，赤字率可能会达到3%。

　　中共中央政治局2014年6月30日召开会议，审议通过了《深化财税体制改革总体方案》等方案，方案中提到，新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。

　　“深化财税体制改革不是政策上的修修补补，更不是扬汤止沸，而是一场关系国家治理现代化的深刻变革，是一次立足全局、着眼长远的制度创新和系统性重构。”楼继伟2014年接受新华社记者采访时说。

　　横在楼继伟面前的是1994年分税制改革后面临的诸多问题，分税制虽然解决了中央和地方关系中的部分问题，但对政府事权的划分没作多少考虑，主要是财权方面。

　　中国财政科学研究院院长刘尚希认为，这一轮财税改革，是国家治理改革，目的是处理好政府与市场、社会的关系，以及中央与地方的关系。政府与市场的关系一直在改，需要进一步推进，政府与社会的关系也要处理好，主要是教育、医疗、社保所面临的风险在政府、企业、个人家庭之间如何均衡分担的问题。财政支出中社会支出占比越来越高，一方面显示出政府在民生方面担当更多的责任，另一方面也带来刚性支出的问题，反过来影响财政。

　　更大的问题是将要操刀财税改革的部门——财政部的一系列问题，楼继伟认为当时的财政部一些司局的分工不尽合理，存在职责交叉、多头管理或推诿扯皮的现象，工作合力不足。财政部内部部门信息化水平落后于其他宏观经济管路部门，还有一些干部上升交流的问题。

　　改革

　　从2014年6月至2016年11月，两年半时间，楼继伟设计、操刀了这一轮的中国财税改革。

　　在2014年开始，国务院与财税部门连续发出了十份关于财税改革的文件，加强地方债务管理、深化预算制度改革、清理税收优惠、推广PPP模式，剑指改革之前旧的发展方式。

　　通过加强债务管理、让政府债务更加透明化，通过预算约束，通过推广PPP，楼继伟希望通过一整套的财税改革体系，让中国努力向建立市场起决定作用的经济靠拢，来改变地方政府的发展方式。

　　或许此时的楼继伟感觉到了财政部的设置与财税改革的不匹配。楼继伟对财政部内部操起了手术刀，这也是财政部自1998年政府机构改革以来，最大规模的机构职能和干部调整。

　　2014年9月，财政部一次性公布了大量司局长职位的调整，同时还对财政部的内部业务机构、职能进行了调整，总计涉及14个司局。其中新成立政策研究室、资产管理司、国际关系合作司、国际财金合作司四个司局。此外，预算司、税政司等核心司局的职能得到加强，分管权限也得到扩充。

　　从2014年9月开始到楼继伟离开财政部，人员的调整一直在继续，财政部所有的司局位置已经全部换过一次。

　　楼继伟没有将眼光局限于财政之中，如同在他的书中所言，财税体制是中国经济体制和政治体制改革的交汇点。如果说以往的改革，主要涉及“财”，也触及“政”，，那么下一步，“政”是绕不过去的。

　　所以楼继伟并没有站在财政去看财税改革，经常看到楼继伟在谈论其他的改革，比如职工保护、社保改革、户籍改革等。

　　2015年4月24日，身为财政部长的楼继伟回母校作了一次演讲，题目叫做“中高速增长的可能性及实现途径”。然而全文很快被网络改为“我国可能陷入中等收入陷阱”并四处传播，各方更是争相解读，以窥探这位掌控中国政府“钱袋”的高官，内心真实的想法。

　　在这次演讲中，楼继伟对中国未来五年到十年的前景有乐观的估计，也有悲观的判断，他觉得两者是“五五开”。支持者赞许他揭示了中国当下最大的危机，反对者则认为，他身为高官，不应随意发表悲观言论。

　　其实这些内容早在2015年的中国财政学会会议中讲过，2015年4月，在被当选为中国财政学会会长时，他曾说过这样一番话：现代财政以解决公共问题、满足社会公共需要为职责范围。因此，凡不属于或不能纳入社会公共财政需要领域的事项，市场机制可以有效发挥作用的范围和领域，财政就不应介入，以免造成资源配置扭曲和低效；凡属于社会公共领域的事项，而市场又无法解决或解决不好的，财政就必须介入。而这种介入必须具有可持续性。

　　在这场会议中，楼继伟还表达过财政收入增速应该略超过GDP的增速，有利于政府调控市场和平衡各方面的利益，2014年中国财政收入的增速虽然略超过GDP的增速，“但是在采取一些特殊措施情况下实现的”；而且，导致收入增速下滑的影响因素，在2015年还将持续。

　　就在楼继伟离开财政部的前一天，2016年的11月9日，财政部新成立了文化司，将教科文司改名科教司，并且税征司内的流转税处改名增值税处，所得税处改为企业所得税处和个人所得税处。

　　这些改革的背后，是楼继伟这四年改革思路的继续，营改增的完成，个人所得税改革重要性的凸显，楼继伟为继任者的改革创造了一个更好的开始。

　　遗憾

　　楼继伟在这不到四年的时间里，税制改革只有个人所得税和房地产税还没有出台。事权与支出责任的改革变成了财政事权与支出责任的改革，2016年将会选取几个试点进行。

　　但是他做的不仅仅是这些。一位财政官员认为，楼继伟于公推进了很多打基础利长远的改革，提升财政的地位和话语权，财政开始深度参与到各个领域的改革，楼继伟关注财政系统年轻干部成长。楼继伟还说了许多财政以前不方便、甚至不敢说的话，这些话虽然不好听，但是关乎国家长远。

　　楼继伟对于自己或许有一份总结，在2016年11月4日的“财政与国家治理暨财政智库60年”研讨会上的书面讲话中表述，以改进预算管理、完善税收制度，以及建立事权和支出责任相适应的制度为核心内容的财税体制改革，相继推动出台了一批有力度、有分量的改革成果，现代财政制度建设迈出实质性步伐。 预算管理制度改革取得决定性进展，税收制度改革进展明显，财政体制改革稳步推进。

　　这也许是楼继伟给自己44个月的财政部任职的一份肯定的答复。但是楼继伟会有遗憾吗？

　　或许他会遗憾时间太短，改革还没有完成，或许他会遗憾改革的反复，从62号文清理税收优惠到25号文的变化，从43号文到60号文的风云变幻。

　　清理税收优惠政策，曾是楼继伟在担任财政部部长期间制定的三项财税体制改革中的税制改革重要内容，也是中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》，对税收制度改革的具体要求之一。其他两项改革则分别是预算改革和央地财政关系改革。

　　在这个大背景下，时间相当紧迫。于是，“62号文”早在2014年年底紧锣密鼓地出台了，这份文件全称是《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》，核心内容是清理各地没有法规依据的税收优惠，制定各种税收优惠的退出期限。

　　然而，究竟哪些是不合法、不合理的优惠政策，以及由谁来认定这些政策的性质，成了一个问题。地方政府和财政部当然都希望由自己来认定，结果可想而知。在很多财税人士看来，当时对于62号文，地方政府采取了虽不抵抗、但却观望的态度。

　　2015年4月， “62号文”被口头通知暂停执行了。 接下来，便是“25号文”的出台，其全称是《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》，发布于2015年5月11日。从名称就可以看出差别，新文件已经悄然抹去了“清理”二字。在敏感的政商两界看来，这意味着清理税收优惠政策，放缓了。

　　楼继伟曾在财政部一次内部会议上解释，“25号文”出台是出于稳增长的需要，也是对宏观经济下行压力的妥协，另外，清理税收优惠还关系到地方政府的信用问题。言语之中，他感觉楼继伟有一些无奈和失落。

　　或许他更遗憾的是他成立的某个司局，应该在改革中可以担当更大的责任，并没有获得预期的效果，财税改革的权利依然散落于财政部内部的各个司局。

　　一位财政官员对于楼继伟更多的是惋惜、可惜，在GDP的大棒下，楼继伟的很多想法都没有得到落实，楼继伟有着对中国现实的认识，有着对中国改革的一整套思考。供给侧改革要有效果，财政要担当大量才能物有所值。但是楼继伟在具体落实抓的不够，部门协调、内部政策协同需要完善。

　　如同2014年4月在清华的演讲中，楼继伟提出的众多解决方案和路径，诸如释放农业人口、户籍改革、城镇化以及社保改革等，很少直接关乎财政。他认为财政应该更多的去参与各项改革，而不是闭门造车，要与宏观经济管理部门的地位相匹配，而不是去简单的分配资金。

　　他离开了这个工作了13年的地方，或许还有许多遗憾。无论是他关注的取消住房公积金的改革，还是最低工资制度，还是公务员医疗保险，社保的可持续性等。

　　或许正是因为这种遗憾，他才会继续关注曾亲自操刀的财税改革，如同他在自己书中所言，即使有些想法一时难以实现，但至少也要让后代人感到前人的思考与梦想。

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