近日，国家发展改革委印发了《全国“十三五”以工代赈工作方案》(以下简称《方案》)，明确将紧密围绕贫困群众最关心、最迫切的利益诉求，进一步提高以工代赈工程建设的针对性和有效性，积极探索创新工程组织建设、资产收益扶贫等新方式新途径，充分调动贫困群众参与工程建设的主动性和积极性，将以工代赈工作推向新的更高水平。

　　有效加强农村田间地头的基础设施建设

　　今年7月，国家发展改革委下达2016年第二批财政预算内以工代赈计划，安排24个省(区、市)以工代赈补助资金8.2亿元，加上去年10月提前下达的第一批34亿元资金，2016年度补助资金全部下达完毕，共计42.2亿元。

　　与今年中央扶贫专项资金预算的670亿元相比，42.2亿元并不算多，此前曾有专家在接受本报记者采访时认为，随着扶贫工作的进一步深化，在国家提倡整合涉农资金的背景下，以工代赈只能算是一个资金的发放渠道，实际效果已经大为减少。但中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田对此持不同看法。

　　郑风田在接受本报记者采访时认为，以工代赈最大的特点是对解决村庄如修路、修房、水塘建设、治理污染等小型基础建设工程非常有效。以他刚做完调研的河南某县为例，近几年随着水文气候的变化，上世纪六七十年代修建的沟塘渠堰基本已经淤平，原来的排水泄洪功能逐渐失效，导致今年的雨水损坏了不少庄稼。在这种情况下，如果国家能用以工代赈的方式组织农民重新修复村里的沟塘渠堰，并给予劳动报酬，必然会得到农民的积极响应。

　　因此，他认为在农村基础设施建设方面，以工代赈这种扶贫方式极具优越性。这是因为，一方面是国家层面的投资对象主要为大型农田水利建设，对田间地头的小型工程建设很难顾及到。另一方面是因为这些小型工程建设一般都和农民自身的生活生产息息相关，很容易调动农民的积极性，更不用说还有劳动报酬，再加上当地政府适时引导，功效将大大增加。

　　这也是《方案》为何将总体目标定在“紧紧围绕贫困群众最关心、最直接、最现实的利益问题，开展基本农田、农田水利、小流域治理、乡村道路等工程建设。”

　　“可以说，以工代赈既可以改善村庄的基础设施，又可以给农民创造劳动的机会，是一种针对性较强的扶贫方式，在现阶段的扶贫工作中还将继续发挥重要作用。”他说道。

　　创新受益方式贫困户资产可以变股权

　　作为打赢脱贫攻坚战的关键时期，“十三五”时期的扶贫工作更加艰巨，这也为以工代赈的创新工作提出了更高的要求。

　　在创新贫困户受益方式方面，《方案》提出了积极探索“以工代赈资产变股权、贫困户变股民”的资产收益扶贫新模式。支持具备条件的地区，将以工代赈投入贫困村道路、水利设施等不宜分割的资产折股量化到农村集体经济组织，或参股当地发展前景较好的特色产业发展、旅游开发、矿产资源开发等项目，并在农村集体经济组织的收益分配时对建档立卡贫困户予以倾斜支持，使贫困户从以工代赈“佣金”单一来源收益向“佣金、股金”等多元收益转变。

　　对此，郑风田认为，这一创新方式将为贫困户带来巨大收益。中央通过不同渠道下发的扶贫资金比较分散，对贫户困的影响比较小，很多时候都是无效运营。如果能把资金整合起来，以集体参股的形式进入有经营能力、发展前景较好的公司，由公司统一进行生产、经营、销售，甚至做出品牌，无疑将会大大改善对当地的贫困情况。“这种方法可以把资源变资产，资金变股金。集体有股份，农民有股份，企业也了有资金来源，可谓一举三得。”他说道。

　　贵州六盘水在这方面起步较早，目前已经取得较好的成效。郑风田向记者介绍，这个地方原来主要农作物是玉米，产量不高，也无销售优势。在实行了以工代赈资产变股权的资产收益模式后，将扶贫资金集中起来，由某大型公司运作经营，农民改种种子贵、技术要求高的猕猴桃，收入较之前大大提高。

　　山西某乡镇扶贫办负责人在接受本报记者采访时称，当地目前已没有连片的贫困区，想将零散的贫困户组织起来实施以工代赈非常困难。因此，当地扶贫工作者在扶贫模式上进行了创新，去年开始就将扶贫资金进行融合，作为股金进入当地经营较好的煤矿公司，前不久刚为90多户贫困户发放了十多万元分红，得到了当地贫困农民的认同。

　　“这种创新式扶贫模式比较有特色，现在全国很多地方都做得不错，在《方案》的推动下如能在全国进行推广，将对扶贫工作起到很大的推动作用。只是新事物可能会出现很多问题，比如农民的股权能占多少，是否会受大股东操控产生对农民不利的影响，这些都要在工作中考虑到，因此还需要在实践中多摸索。”郑风田认为。

　　以工代赈面临劳动力成本上升等挑战

　　从我国正式实施以工代赈到现在，已经四十多年，经济社会已经发生了巨大的变化，而这些变化也给以工代赈带来了新的挑战，这些挑战为扶贫工作带来了一定的困难。

　　郑风田认为困难主要表现在三个方面。首先是成本的显著增加。随着人口红利的消失，劳动力成本大幅上升，农民不仅外出打工的机会增多，收入也直线上升，“城里装修的技工一天就有五六百元，而且很多地方还雇不到人。”这使得以工代赈工资大幅度上升，带来了高昂的成本支出。

　　事实上，这一点也已经引起了政府的注意，在《方案》中不仅明确提出给参加工程建设劳动者的劳务报酬要“及时足额发放”，同时，对劳务报酬的金额也设立了标准，即“以工代赈项目发放的劳务报酬，应不低于该项目中央资金的10%，其中向建档立卡贫困人口发放的劳务报酬比例应不低于该项目劳务报酬的50%。”

　　其次，郑风田认为，留在农村的劳动力越来越少，加大了以工代赈项目实施的困难。“现在城市的工作机会多，工资高，村里的青壮年都出去打工了，留在村里的基本都是年老体弱者，是否有能力参加工程建设，或者能否保证工程的质量，都令人担忧。因此，如何才能够吸引住外出打工的青年劳动力，是下一步需要特别注意的问题。”他说道。

　　针对这些问题，《方案》提出了政府主导、群众参与的基本原则。要求发挥政府主导作用，加强方案编制、项目谋划、统筹协调和制度创新。充分调动贫困地区干部群众积极性和创造性，引导当地建档立卡贫困人口参与工程建设，增强其自我发展能力。

　　最后，因贫困农户分散较多，组织起来比较困难也是以工代赈面临的挑战之一。郑风田表示，经过政府多年的努力，我国贫困人口已经大为减少，连片的贫困区已经不多，但边远地区的零散贫困户数量还不少，现在已经进入“啃硬骨头”的时期。这种情况下想要集中劳动力进行工程建设就比较难。

　　因此，他认为，一定要重视组织的作用，加强组织创新，同时最好有激励机制和完整的评估体系。现在对扶贫的效果，国家已经采取了由第三方机构进行整体测评的方法，但还没有针对具体项目的测评。将来应该为以工代赈设置同样的测评标准，请第三方机构进行事前摸清基础情况、事中进行监督、事后进行效果评估，最后根据测评结果设置奖罚措施，以激励切实有效的项目，调动组织者和劳动者的积极性。

　　但是总体来说，郑风田认为，以工代赈在新形势下还是有很强的生命力，只是需要加强改进，一是项目的设立要精准，切实考虑实际情况。项目的设立应该是“自下而上”，充分给予基层行政单位自主权，由基层提出项目需要，政府进行评估，再以以工代赈的方法拨款实施。二是加强技术支持。贫困地区的农民资源技术匮乏，自主建设比较困难，因此，一定要提供技术等支持，不能只“放”不“管”，还是要做到“放”“管”结合。