2017：制度改革冀望

　　邓聿文

　　时光荏苒，历史进入2017。

　　按照中国政府的说法，2016到2020这五年，是全面建成小康社会的决胜阶段。2017年处于决胜阶段的第二年，此外，中国共产党的十九大也在这年召开，所以做好2017年的事情，具有特殊重要性。

　　从大的宏观背景来看，2017年的发展主题依然是围绕供给侧改革而推进各项事业的发展。

　　事实上，2017年的改革可以从前不久召开的中央经济工作会议上做一展望。会议在部署2017年四大工作任务后，强调要按照统筹推进、重点突破的要求加快改革步伐，更好发挥改革牵引作用。会议指出的改革包括，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域，混改要迈出实质性步伐；加强产权保护制度建设，加强对各种所有制组织和自然人财产权的保护；稳妥推进财税和金融体制改革，落实推动中央与地方财政事权和支出责任划分改革，加快制定中央和地方收入划分总体方案；积极稳妥推进金融监管体制改革，深化多层次资本市场体系改革；推动养老保险制度改革，加快出台养老保险制度改革方案等。2017年的改革大概不脱上述几个方面。

　　问题不在于推进什么样的改革以及改革的力度大小，虽然这也很重要，而在于改革的方向是否符合社会的普遍心理感受，是否能够建立一种稳定的制度预期，这是衡量一个改革效力大小的关键。从制度红利的角度看，如果国家的改革能够在一些重要的制度上发力，或者建立一些新的制度，它对国家发展所起的作用就比未能建立起有效的制度的改革要大得多。而制度改革必须以公平公正为价值导向。只有这样的制度改革才能赢得大众支持，为社会所需。

　　以此视之，笔者冀望2017年在以下几个领域推进改革，以初步建立起有效的制度：1．做好目前三省市试点，为改革国家监察体制，建立国家统一的监察机构探路；2．进一步改革中央与地方的事权结构，推进在央地财权与事权的划分上建立起一套稳定的制度；3．继续深化产权体制改革；4．改革农村土地制度，深化“三地”改革，实现城乡土地同权；5．改革养老保险制度，推进基本养老保险全国统筹。

　　改革国家监察制度，组建国家监察委员会

　　从制度的意义上说，2017年最值得期待的改革，是建立一个全新的国家监察委员会。

　　改革国家监察体系的工作在2016年就在做。早在年初召开的中纪委六次全会上，国家主席习近平就指出，“要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督”，“要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。十八届六中全会也讨论了国家监察体系的改革问题。随后中共中央办公厅在11月7日印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在三省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推进积累经验。12月25日，全国人大常委会又通过了在上述三地开展国家监察体制改革试点工作的决定。

　　全国人大常委会的决定为三地试点开展监察体制的改革扫清了法律障碍。它包括三个方面的内容：一是授权三地组建监察委员会，明确其由本级人民代表大会产生，对本级人代会及其常委会和上一级监察委员会负责，并接受监督；二是规定了监察委员会的职权和行使职权的措施、手段，以及监察对象。决定指出，所有行使公权力的公职人员为监察委员会的监察对象，监察范围涉及调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并做出处置决定；三是调整相关法律。

　　实行监察体制改革，设立监察委员会，建立集中统一、权威高效的监察体系，是事关全局的重大政治体制改革，它不仅对遏制腐败，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制将发挥重大作用，是治理腐败的治本之策；进一步而言，它也是重组国家权力体系，限制和约束权力，将权力关在制度笼子里，防止权力为所欲为的一个重大改革。重构国家监察体系、建立国家监察机构的构想，事实上是回到了执政党在建政初期的设想，上世纪50年代初，当时的共同纲领就提出了建立国家监察委员会的设想。目前的国家监察机构，则位于政府之下，是政府的一个行政部门，其权力和职能自然大受影响，诚如法律专家所言，存在定位不准，监察对象范围过窄；独立性保障不够，监察手段有限；监督程序不够完善，职能过窄的问题。新的国家监察机构克服了上述方面的缺陷，其独立性和职权大大加强，能够更加有效地监督国家公职人员。党有纪委，国家有监察委，两者合署办公，无缝对接，将能做到对党政领导干部和国家公职人员的全方位监督。

　　国家监察体制的改革眼下正处于试点阶段，要在全国推行开来，组建国家监察委员会，还必须修改相关法律。因此，2017年的主要工作就是总结试点经验，完善体制机制的设计为进一步深化改革做好准备。

　　建立财权和事权统一的新型央地关系

　　处理好中央和地方的关系对中国这样一个超大规模的国家来说，是一个非常重大的政治问题。无论是强中央和弱地方，还是弱中央和强地方，都不利于国家的发展。

　　在上世纪90年代中期之前，至少在财政上，央地关系呈现的是央弱地强，因此才会有1994年的分税制改革，这是一个重大的分水岭，它塑造了目前的央地和国家格局。在强化中央财政吸取能力的同时，该改革导致的一个最大问题，就是地方特别是经济欠发达的广大中西部地方政府，其事权和财力的高度不配备。由此也衍生出其他许多严重的问题，如广为诟病的土地财政、地方债、高房价等，央地关系不得不再次面临改革。

　　国务院在2016年发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，计划到2019~2020年，基本完成主要领域改革，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。《意见》指出，现行央地财政事权和支出责任划分还不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题，表现在：政府职能定位不清，一些本可由市场调节或社会提供的事务，财政包揽过多，同时一些本应由政府承担的基本公共服务，财政承担不够；中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担，一些宜由地方负责的事务，中央承担过多，地方没有担负起相应的支出责任；不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠，共同承担的事项较多；省以下财政事权和支出责任划分不尽规范；有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据，法治化、规范化程度不高等。

　　按照《意见》的时间安排，2016年是研究制定相关基本公共服务领域改革具体实施方案，选取国防、国家安全、外交、公共安全等基本公共服务领域率先启动财政事权和支出责任划分改革。同时，部署推进省以下相关领域财政事权和支出责任划分改革。2017~2018年是总结相关领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革经验，结合实际、循序渐进，争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。并参照中央改革进程，加快推进省以下相关领域财政事权和支出责任划分改革。2019~2020年是基本完成主要领域改革，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。适时制修订相关法律、行政法规，研究起草政府间财政关系法，推动形成保障财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系。督促地方完成主要领域改革，形成省以下财政事权和支出责任划分的清晰框架。

　　从这个时间表来看，2017年的主要任务有两项：一是争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展；二是加快推进省以下相关领域财政事权和支出责任划分改革。这个任务能否如期完成，关系到央地关系改革的后续进展，责任重大。就中央与地方关系而言，弱地方的格局影响到的恰恰是在诸如教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等地方性事务领域的政府支出能力。而上述领域又同民众的利益切实相关，地方政府支出不足，影响的是民众的利益。

　　重塑央地关系，建立财权事权匹配、合理均衡的新型央地关系，给地方充足的财力，对政府更好地为民众提供公共品，实现全国的均衡可持续发展，其制度效益将显著呈现。

　　出台住房土地产权70年大限后的法律安排

　　鉴于中国正处在经济增速下滑的长周期中，2017年经济建设仍会是重中之重。而要重振经济，当务之急是提振民间资本对中国未来发展的信心，这里的一个关键问题就是保护民间投资的产权，这几年民间投资的下降，原因有很多，但一个制度性的因素是民间资本的产权经常遭受公权力的侵害。

　　在这样一个大背景下，2016年12月中央出台了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，开宗明义指出，产权制度是社会主义市场经济的基石，保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。《意见》从十个方面对产权保护做了规范，包括加强各种所有制经济产权保护，完善平等保护产权的法律制度，完善政府守信践诺机制，健全增加城乡居民财产性收入的各项制度等。

　　要让各经济主体真心相信国家对公私产权平等和全面的保护，除对历史形成的民企产权冤案加快平反外，一个办法是选择一种具有普遍性，与绝大多数人的利益切实相关、但现实中又存在制度缺陷的产权形式进行立法规范，以打消全民的后顾之忧，现实中能够符合这一特征的无疑只有住房土地使用权70年期限这个事情。

　　2017年应该在这一问题上出台符合社会预期的法律安排。目前社会对房子土地产权70年大限过后的预期，正如《物权法》所规定的，是“到期自动续期”。《意见》对此也有表述，“研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排，推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期”。

　　对每个人来说，房子都是最重要的财产。世界上多数国家在房子土地产权的法律安排上，是产权归房主。中国因为土地国有的原则，安排了一个70年的产权使用期。房子的产权归个人所有，而房子土地的产权归国家所有，这两种产权不一致，由于房子是附着在土地上的，从而在理论上和法律上存在当70年大限过后，房子被政府无偿没收的风险，虽然现实中这种风险发生的可能性不大，但它总像一把达摩克利斯剑，悬在人们头上，让人不安。

　　中国的住房改革是在上世纪90年代末开始的，多数房子距70年大限还比较远，这个问题看起来似乎不很急，但也有少数房子面临到期的问题。如温州2016年就出现了这种事情。而再过若干年后，70年大限的问题会凸显出来。但在续期的法律安排上，不能等到问题凸显才去制定，应该提前着手。因为这还涉及到修改相关法律。《城市房地产管理法》以及根据该法而制定的《城镇国有使用权出让和转让暂行条例》都明确提出，70年的土地使用权期满后，土地收归国有，如果再次申请土地使用权，要根据当时的地价水平，补交土地出让金。而各地政府出台的国有建设用地供应办法，也都是如此规定的。

　　2017年希望将这一问题提上日程，给人们吃上一个“定心丸”。国土部在2016年底给温州当地20年住房土地使用权到期问题的自动免费续期的回复是一个正确的做法。国土部在解释这样做的原因时特别强调这是落实产权《意见》所采取的过渡性措施。

　　建立“三权分置”农地制度，实现城乡土地同权

　　土地问题是中国的核心问题，也是经济建设的核心问题。它不但关系到中国的“三农”发展和城市化及发展模式，也关系到社会的公平正义和稳定。

　　2017年希望在农村土地问题上有突破，建立起农村土地所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局，并实现农村土地与国有土地同等入市、同权同价。

　　农村土地问题的重点在两个方面，一个方面是在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，建立“三权分置”的农村土地流转制度，土地流转的核心是保留承包权，转让经营权。这是发展现代农业的必由之路。现代农业必定是适度规模经营的农业，这就要打破土地的限制，让土地能够流转，如此有利于优化土地资源配置，缓解人地矛盾，提高劳动生产率，增加农民收入，完善农业经营制度。所以它也是农村改革的基本方向。

　　工商资本进入农村土地经营是一个不可逆的发展趋势，尤其在中国人多地少的基本国情下，“三权分置”的制度既不触动集体所有制的内核，又使土地流转规模、范围、速度得到大幅度提升。这种农地制度安排，用一些学者的话说，是要建立一套适应农村劳动力向城市转移、人地分离，以小农为基础的乡土中国向城市中国转变的土地权利体系，从而为中国的城乡融合和农业现代化提供可持续的制度基础。

　　另一个方面是“三块地”的改革，即农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革，在城乡土地之间建立起同等权能的制度。随着城市化和工业化的快速发展，现行“以耕地保护为目标、用途管制为核心”的土地管理基本制度，已经严重不适应现实，表现为土地征收制度不完善，宅基地用益物权难落实，土地增值收益分配机制不健全，农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同等入市、同价同权等。这些问题不但造成城市化的畸形发展，也导致农民和政府关系的紧张。因此，改革农村土地征收制度，兼顾土地的资源与资产双重属性原则，坚持物权平等保护原则，提高征收补偿标准，赋予农村土地与城市国有土地同等权能势在必行。但这需要修改土地管理法。

　　2015年，全国人大常委会授权国务院在全国33个县市区组织开展“三块地”改革试点，据悉国土资源部根据试验已形成了土地管理法修正案草案初稿，十二届全国人大常委会已将土地管理法的修改列入立法规划，希望2017年抓紧立法，积极推进。

　　加快推进基本养老保险全国统筹

　　2017年第五个制度意义上的冀望，是在保障领域，即在基本养老保险全国统筹上能够迈出实质性的步伐。

　　中央经济工作会议提出要推动养老保险制度改革，加快出台养老保险制度改革方案。中国的养老保险制度原来是碎片化的，机关事业单位和企业各有一套养老保险模式，城市和农村又不同，此外，还有一大部分人什么保险都没有。基本养老保险上的这种“双轨制”，无助于弥补养老金缺口，也无助于缩小制度内外的差距，不利人才的优化配置和促进各群体间的权利公平。所以，养老上的“并轨”需要提上政府的案头。

　　2015年1月，国务院出台《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，被称为养老金并轨方案的公布，标志着存在了近20年的养老金“双轨制”终结，近4000万“体制内”机关事业单位人员将和“体制外”企业职工一样缴纳养老金。2016年以来，并轨工作进一步推进，首次统筹安排机关事业单位与企业退休人员同步调整基本养老金，人社部前不久透露，养老金并轨工作目前已经进入了实质性的操作阶段，全国绝大多数地区已经启动了参保缴费和待遇支付工作。

　　并轨之后，养老保险制度改革的重点在两个方面：一是养老保险账户采取的个人账户和统筹账户相结合的模式，将何去何从；二是养老保险基金全国统筹如何来实现。后者尤其关键，是推进制度并轨的重要条件。只有当基本养老保险基金实现全国统筹后，才能统一缴费基数计算口径、费率、制度运行规范和监督，促进缴费负担公平、待遇计发与调整公平。在此基础上推进养老保险制度并轨，才是在全国性统一的制度平台上进行的，也才能将已经在一定程度上沦为地方性制度的基本养老保险制度真正恢复为国家统一制度安排。从这个意义上说，推进养老保险制度并轨，并不是为了制度整齐划一而并轨，其目的在于实现地区间、人群间基本养老保险权利享受和义务负担公平。

　　考虑到中国的老龄化程度在不断加深、养老金收支压力不断增大，希望2017年加快出台养老保险制度改革方案，特别是为了协调各地养老负担，保障养老金足额发放，应尽快制定基础养老金全国统筹的具体方案，可以采取养老金垂直管理方式，以避免全国统筹后可能出现的问题。

　　上述五项制度改革如果2017年能够如期完成，对中国的公平发展，会释放很大的制度红利。

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