地方债务合法化要防范财政赤字
2014-09-02 09:31:52   来源:法制日报   评论:0 点击:

  预算法允许地方政府编制赤字预算的同时,应当要求地方政府特别说明编制赤字预算的发展规划依据  □乔新生  施行20年来首次修改的预

  预算法允许地方政府编制赤字预算的同时,应当要求地方政府特别说明编制赤字预算的发展规划依据

  □乔新生

  施行20年来首次修改的预算法8月31日获全国人大常委会通过,地方举债明渠引水、严控风险成为一大亮点。从法律层面明确地方举债主体、用途、方式及风险监控原则,不仅对当下化解地方融资路径庞杂、债务规模较高、集中偿付压力较大等风险有积极意义,而且还为未来更好地发债、用债、还债、管债奠定了制度性基础(9月1日《中国证券报》)。

  我国预算法长期坚持收支平衡的原则,不允许地方政府自身发行债券。确有需要可以由中央政府代为发行债券。这项规定的目的是要求地方政府量入为出,合理编制地方政府的预算,防止出现大规模的财政赤字。

  但是,这项规定在执行的过程中逐渐出现了问题。一些地方政府在制定中长期规划的时候,既要考虑地方政府的财政收入,同时又要考虑经济发展规划的前瞻性,因此,不得不以间接的方式筹措资金来加快地方经济建设。现在有的地方政府设立信托投资公司、地方商业银行或者其他金融机构千方百计地拓展自己的融资渠道;有的地方政府设立国有企业通过包装上市的方式,在资本市场筹措资金;还有一些地方政府鼓励企业通过相互担保,从国有商业银行获取贷款,支持地方政府基础设施建设。国家审计署曾经对地方政府债务进行专项审计,审计结果令人不容乐观。

  与其默许某些地方政府以间接的方式筹措资金,不如修改预算法,允许地方政府在条件许可的情况下发行债券,这样做可以把各种隐形债务变成地方政府的直接债务,从而避免出现金融风险。这样做还可以调动地方政府的积极性,从而促使地方政府加快经济发展和基础设施建设。

  当然,允许地方政府发行债券,可能会出现普遍性的地方财政赤字问题,这对于地方经济的健康发展不是一件好事。正因为如此,全国人大常委会审议预算法修正案的时候,为地方政府发行债券设置了一系列前提条件,明确规定地方政府的财政收支不平衡现象必须在一定期限内解决。换句话说,预算法把当年的财政预算收支平衡原则,变为一定期限财政预算收支平衡原则。在规定的期限内,地方政府必须做到财政收支平衡。之所以作出这样的规定,既是为了防止地方政府年终突击花钱,同时又是为了防止地方政府在财政预算赤字的问题上新官不理旧账,出现财政赤字滚雪球现象。

  不过,这样的规定仍然可能存在问题。众所周知,我国地方政府实行周期性选举,如果本届政府任期届满,留下财政赤字,那么,下届政府是否必须在规定的期限内确保收支平衡呢?换句话说,我国预算法所规定的地方政府财政收支平衡原则,是否能够与地方政府选举有效衔接?从理论上来说,地方政府换届选举不影响预算法的执行,地方政府换届选举之后新一届政府必须按照我国预算法的规定,实现地方政府财政预算收支的平衡。但是,从以往的经验看,修改后的预算法这样规定非但不会实现收支平衡,反而有可能会出现政府在任期内突击花钱的现象。政府编制财政预算的时候,很可能会采取“韩信点兵——多多益善”的原则,在本届任期内突击花钱,只要不越过预算法规定的收支平衡期限,那么,就会增加财政赤字,从而使本届任期内资金充裕,经济发展速度加快。

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